Gastbeitrag

30 Jahre Europäischer Binnenmarkt…und noch immer unvollendet

Schätzungen der Europäischen Kommission zufolge schuf der EU-Binnenmarkt in Europa 56 Mio. zusätzliche Arbeitsplätze, 70 Prozent der Warenexporte kleiner und mittlerer Unternehmen sowie einen Warenhandel, der rund 25 Prozent des Bruttoinlandsprodukts der Europäischen Union (EU) ausmacht. Österreich trat dem EU-Binnenmarkt zwei Jahre später gemeinsam mit Schweden und Finnland am 1.1.1995 bei. Der EU-Binnenmarkt mit rund 450 Millionen Einwohnern ist für die österreichische Wirtschaft ein echter Heimmarkt – nicht weniger als 70 Prozent des gesamten Außenhandels werden mit den anderen 26 Mitgliedstaaten der EU abgewickelt. Auch die Steiermark profitiert aufgrund seiner hohen Exportintensität von offenen Grenzen, der Abschaffung der Grenzformalitäten zu den anderen EU-Ländern und des gleichberechtigten Zugangs zu den Märkten der EU. Österreich zählt zudem zu den größten Investoren in den EU-Beitrittskandidatenländern Südosteuropas, weshalb es großes Interesse an einer Erweiterung um diese Staaten haben sollte.

Nationale Alleingänge gefährden allerdings den EU-Binnenmarkt, wie die Erfahrungen der COVID-19-Pandemie aber auch der russische Angriffskrieg auf die Ukraine und die starken Preissteigerungen – verursacht durch die Energieverknappung bei Öl und Gas – gezeigt haben.

Die größten Hindernisse für grenzüberschreitende Tätigkeiten im EU-Binnenmarkt sind – auch ohne Krise – restriktive nationale Vorschriften, die Nichteinhaltung und Umgehung europäischer Vorschriften, eine mangelhafte Umsetzung und Anwendung der Dienstleistungsrichtlinie, nationale Anforderungen, die den freien Warenverkehr einschränken, eine zunehmende Tendenz zum nationalen Protektionismus und zur Umsetzung von indirekt diskriminierenden Maßnahmen gegenüber Investor:innen aus anderen EU-Mitgliedstaaten, unterschiedliche Steuersysteme sowie Probleme bei der Entsendung von Arbeitnehmer:innen und bei öffentlichen Vergabeverfahren.

Die Europäische Kommission sollte den Fokus mehr auf einheitliche Anwendung, Umsetzung und Durchsetzung bestehender Rechtsvorschriften sowie eine zeitliche Straffung des Vertragsverletzungsverfahrens bei Nichteinhaltung von Binnenmarktregeln durch die Mitgliedstaaten legen.

Erst wenn der EU-Binnenmarkt nicht mehr funktioniert, wird wirklich ersichtlich, welche Vorteile er bringt. Deshalb müssen bisherige Errungenschaften bewahrt, das Enforcement bestehender Regelungen verstärkt, bestehende Defizite beseitigt und der EU-Binnenmarkt auf neue Staaten (Beitrittskandidaten) ausgeweitet werden. In der Folge sollen die Errungenschaften und Handlungsempfehlungen – insbesondere aus österreichischer Wirtschaftssicht – dargelegt werden.

Hintergrund

Der EU-Binnenmarkt hat das tägliche Leben der Bürger:innen und Unternehmen stark vereinfacht. Im Wesentlichen ist er durch die vier sogenannten Grundfreiheiten gekennzeichnet: die Warenverkehrsfreiheit, die Personenfreizügigkeit, die Dienstleistungs-/Niederlassungsfreiheit und die Freiheit des Kapital- und Zahlungsverkehrs. Einer Studie der Europäischen Kommission zufolge entspricht der wirtschaftliche Nutzen des EU-Binnenmarkts – im Vergleich zu einem Szenario, in dem die EU-Länder nach Regeln der WTO (World Trade Organization) Handel treiben – einem um 8 bis 9 Prozent höheren BIP für die EU. Es wird geschätzt, dass ein besseres Funktionieren des EU-Binnenmarkts sogar zu einem 12 prozentigem höherem BIP führen könnte – einerseits durch Zuwächse von 183-269 Mrd. Euro bei Industrieerzeugnissen bzw. bis zu 297 Mrd. Euro auf den Dienstleistungsmärkten – ein wirtschaftliches Potenzial, das aufgrund der durch Geopolitik verursachten derzeitigen wirtschaftlichen Turbulenzen erschlossen werden müsste.

Österreich trat der EU gemeinsam mit Schweden und Finnland am 1.1.1995 bei. Der wichtigste Effekt für die heimische Wirtschaft dieses historischen Schrittes war der gleichberechtigte Zugang zum EU-Binnenmarkt. Weder das Freihandelsabkommen (1972) noch der Europäische Wirtschaftsraum (EWR, 1993) konnten die für die Wirtschaft wichtigste Freiheit – die Freiheit des Warenverkehrs – herstellen. Landwirtschaft und die nachgelagerte Nahrungs- und Genussmittelwirtschaft waren ausgeschlossen, Grenzformalitäten (Kontrolle der Warenbegleitpapiere) und die nicht kalkulierbaren Wartezeiten an den Grenzen zu Italien und Deutschland blieben als Wettbewerbsnachteil gegenüber EU-Firmen bestehen. Damit Just-in-time-Lieferungen durchgeführt werden konnten, unterhielten österreichische Firmen kostspielige Auslieferungslager innerhalb der EU, um nach Einlangen von Bestellungen die Waren ohne Grenzwartezeiten gleich im EU-Binnenmarkt ausliefern zu können.

Seit dem Beitritt Österreichs zur EU stiegen die Exporte in die heutigen 26 anderen EU-Mitgliedstaaten von 33 Mrd. Euro im Jahr 1995 auf 112 Mrd. Euro im Jahr 2021 (von weltweit 166 Mrd.). Das zeigt die Bedeutung des EU-Binnenmarkts für Österreich.

Berechnungen der Europäischen Kommission vor Vollendung des EU-Binnenmarkts kalkulierten die Kosten der Grenzbürokratie (Warenbegleitpapiere, Wartezeiten etc.) mit mindestens 2 Prozent (bis 5 Prozent) des Warenwertes. Umgerechnet auf die damaligen österreichischen Exporte in die EU lagen die Kosten 1995 zwischen 500 Millionen und einer Milliarde Euro pro Jahr. Da der Großteil des österreichischen Außenhandels auch heute auf die anderen Mitgliedstaaten der EU (70 Prozent des weltweiten Handels bzw. 112 Mrd. Euro allein im Export) entfällt, ersparen sich die heimischen Unternehmen im EU-Export aufgrund des Wegfalls der Binnengrenzen in der Union heute bereits rund 2,2 – 5,5 Mrd. Euro jährlich. Kaum vorstellbar, welche große Anzahl von Aufträgen nicht zustande käme, wenn Österreich die Kostennachteile gegenüber anderen EU-Konkurrenten hätte. Dazu kämen noch die vielen Probleme mit technischen Handelshemmnissen, Steuerschranken etc. – Hindernisse, die das Vereinigte Königreich nach dem Brexit hat und noch verstärkt haben wird.

Der österreichische Außenhandel ist ein überaus wichtiger Faktor der heimischen Wirtschaft und Motor der Konjunktur. Als kleine offene Marktwirtschaft entwickelte Österreich einen weit verzweigten und hoch differenzierten Außenhandel. So ist etwa die Exportquote (Waren- und Dienstleistungsexporte gemessen am BIP) von 33,6 Prozent (1995) auf 55,9 Prozent (2021) gestiegen und liegt damit über dem EU-Durchschnitt. Der Anteil der reinen Warenexporte am Bruttoinlandsprodukt stieg von 1995 bis 2021 von 23,4 Prozent auf 41,5 Prozent. Je Milliarde Exportvolumen werden mehr als 10.000 Arbeitsplätze gesichert, damit ist fast jeder zweite Job in Österreich direkt oder indirekt vom Export abhängig.

Österreich als kleine und offene Volkswirtschaft profitiert(e) von der Einbindung in den EU-Binnenmarkt und vor allem durch dessen Erweiterung nach dem Beitritt der mittel- und osteuropäischen Staaten. Es wurde internationaler, bisherige Strukturen wurden durch den Wettbewerbsdruck aufgebrochen. Österreich ist ins geografische und wirtschaftliche Zentrum der EU gerückt, Zollformalitäten und –kontrollen zu unseren Nachbarländern (mit Ausnahme Schweiz und Liechtenstein) gehören heute der Vergangenheit an.

Der Binnenmarkt bescherte den Europäer:innen auch ein Plus im Portemonnaie, wie eine im Mai 2019 veröffentlichte Studie der Bertelsmann Stiftung ergab. Im Durchschnitt steigert der EU-Binnenmarkt die Einkommen der EU-Bürger:innen jährlich um rund 840 Euro pro Person. Je stärker Industrie und Exportbranchen in einer Region verankert sind, desto höher sind in der Regel auch die Einkommensgewinne durch den EU-Binnenmarkt, wie die Studie zeigt. Auch Regionen mit starkem Mittelstand und Zuliefererbetrieben, die viel in die EU exportieren, sind Gewinner – beides Voraussetzungen, die in Österreich stark vorhanden sind.

Die größten positiven Effekte beim Pro-Kopf-BIP konnten dabei die durch zahlreiche bilaterale Verträge mit der EU verbundene Schweiz (2.900 Euro), Luxemburg (2.800 Euro) und Irland (1.900 Euro) verbuchen, aber neben Belgien (1.627 Euro) zählen auch Österreich (1.583 Euro) und die Niederlande (1.518 Euro) zu den Top-Profiteuren. Für Deutschland werden die jährlichen Einkommenszuwächse pro Person mit lediglich 1.046 Euro beziffert. Innerhalb Österreichs schneiden Vorarlberg (2.062 Euro) und Salzburg (2.038 Euro) am besten ab, gefolgt von Tirol (1.937 Euro), Wien (1.711 Euro), Oberösterreich (1.688 Euro), Steiermark (1.427 Euro), Kärnten (1.414 Euro), Niederösterreich (1.290 Euro) und Burgenland (1.083 Euro). Die Zuwächse in Südeuropa fielen dagegen aufgrund der geringeren Wettbewerbsfähigkeit niedriger aus: In Spanien nur 590 Euro pro Kopf und Jahr, in Portugal 500 Euro und in Griechenland 400 Euro, heißt es in der Studie. Am geringsten sind die Einkommensgewinne in Bulgarien (190 Euro) und Rumänien (240 Euro).

Durch den Wegfall der Handelshemmnisse konnte Österreich die sich bietenden Chancen stark nützen und seine Exporte – nicht zuletzt aufgrund der positiven Entwicklung in Mittel- und Osteuropa – durchschnittlich um neun Prozent pro Jahr steigern. Die unmittelbare Nachbarschaft und die ähnliche Mentalität waren für österreichische Unternehmer:innen traditionell ein Wettbewerbsvorteil, der durch die EU-Mitgliedschaft dieser Staaten ausgebaut werden konnte.

Vor dem EU-Beitritt bestand die berechtigte Erwartung, dass Österreich als EU-Mitglied verstärkt ausländische Direktinvestitionen von Unternehmen anziehen würde. Die jährlichen Investitionen ausländischer Unternehmen in Österreich sind im Durchschnitt auf das Fünffache angestiegen, die größten Investitionen stammen von Unternehmen aus Deutschland, Italien, den Niederlanden und der Schweiz. Der Bestand an Direktinvestitionen in Österreich hat sich von 16 Mrd. Euro im Jahr 1995 und auf rund 188 Mrd. Euro im Jahr 2021 erhöht. Ausländische Tochterfirmen in Österreich beschäftigen mehr als 300.000 Personen in Österreich und tragen rund zur Hälfte aller industriellen Ausgaben für Forschung und Entwicklung bei. Für etwa 28 Prozent der Direktinvestitionen ist die EU-Mitgliedschaft ausschlaggebend.

Auch die österreichischen Investitionen im Ausland stiegen seit dem EU-Beitritt stark an. Der Bestand erhöhte sich auf rund 229 Mrd. Euro im Jahr 2021, vor allem in den mittel- und osteuropäischen Ländern. Österreichischen Direktinvestitionen stiegen dort von 2 Mrd. Euro im Jahr 1995 auf 81,3 Mrd. Euro im Jahr 2018. Dieser Wert entspricht rund einem Drittel der gesamten Direktinvestitionen Österreichs im Ausland. Seit der Erweiterung besteht ein enormer Nachholbedarf im Umwelt- und Energiebereich sowie bei der Verkehrsinfrastruktur. Österreich kann damit von den Regional- und Strukturförderungen indirekt profitieren, die die neuen Mitgliedstaaten bzw. EU-Beitrittskandidatenländer aus Brüssel erhalten.

Österreich ist in Bosnien und Herzegowina und Slowenien der bedeutendste Investor, in der Slowakei, in Bulgarien, Kroatien, Nordmazedonien und Serbien zweitgrößter Investor. Daher ist es auch von größtem Interesse für österreichische Firmen, dass die Regeln des EU-Binnenmarkts auch auf diese Länder möglichst rasch ausgeweitet werden und ein level-playing field erzielt wird.

Ein funktionierender EU-Binnenmarkt ist essenziell für Unternehmen und das Wohlergehen der Bürger:innen. Die Erfahrungen der letzten Krisen veranschaulichten, dass der EU-Binnenmarkt in Krisenzeiten fragil sein kann. Die Unterbrechung der Versorgungsketten innerhalb des EU-Binnenmarkts stellt eine ernsthafte Bedrohung für die Stabilität von Produktion und Handel dar. Die COVID-19-Pandemie hat deutlich gezeigt, dass der reibungslose Handel und der freie Dienstleistungsverkehr im Krisenfall äußerst empfindlich auf unverhältnismäßige Maßnahmen der nationalen Behörden und mangelnde Harmonisierung und Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten reagieren. In der Anfangsphase führten unkoordinierte, nationale Maßnahmen zur Schließung der Grenzen innerhalb der EU. All dies trug zum Rückgang des BIP der EU um 5,9 Prozent im Jahr 2020 bei.

In der Corona-Krise hat die EU relativ rasch reagiert, es ist schnell gelungen, Lieferketten im EU-Binnenmarkt sicherzustellen, indem sogenannte „Green Lanes“ (grüne Fahrspuren) eingerichtet wurden, über die der Warenverkehr und damit Lieferketten sichergestellt werden konnten. Doch hat die COVID-19-Pandemie und später auch Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine bei manchen EU-Mitgliedstaaten protektionistische Tendenzen geweckt. So wurden medizinische Produkte, die für andere EU-Staaten bestimmt waren, zurückgehalten. Dienstleistungserbringer:innen und Arbeitnehmer:innen konnten aufgrund geschlossener Grenzen nicht mehr jenseits der Grenze arbeiten oder ihre Dienstleistungen anbieten. Die extremen Preissteigerungen und durch den Krieg verursachte Knappheit lieferten einzelnen Staaten den Vorwand, den Export – auch innerhalb der EU – zu beschränken, dem eigenen Staat Vorkaufsrechte einzuräumen oder zumindest Genehmigungspflichten einzuführen. In einigen EU-Mitgliedstaaten ist außerdem eine zunehmende Tendenz zu nationalistischen Maßnahmen festzustellen bzw. sehen sich ausländische Investor:innen mit diskriminierenden Maßnahmen konfrontiert.

Ein funktionierender Rechtsstaat ist die Basis für eine funktionierende Wirtschaft und unabdingbar für ein positives Geschäfts- und Investitionsklima im EU-Binnenmarkt. Die Durchsetzung von EU-Binnenmarktrechten für Unternehmen muss verbessert und beschleunigt werden, weil Beschwerden durch die Europäische Kommission teilweise nur zögerlich verfolgt werden und die Dauer der Vertragsverletzungsverfahren – durchschnittliche Verfahrensdauer 37,3 Monate(!) – zu lang ist.

Daher sollte die Europäische Kommission den Fokus auf einheitliche Anwendung, Umsetzung und Durchsetzung bestehender Rechtsvorschriften und Straffung des Vertragsverletzungsverfahrens legen. Die Nichteinhaltung und Umgehung europäischer Vorschriften führen zu enormen Wettbewerbsverzerrungen für im EU-Binnenmarkt tätige Unternehmen. Auch werden EU-Regeln von nationalen Regierungen, Behörden und Gerichten uneinheitlich gehandhabt und ausgelegt.

Solange die Durchsetzung bestehender EU-Binnenmarktregeln nicht gewährleistet ist, wird die Vorlage neuer Rechtstexte skeptisch gesehen. Neue Regeln sind nur dann sinnvoll, wenn bereits bestehende Regeln zuverlässig durchgesetzt werden.

Eine der wichtigsten Aufgaben der Europäischen Kommission (aber auch der Mitgliedstaaten) ist es, bereits frühzeitig mögliche Binnenmarkthindernisse zu vermeiden, bei bestehenden binnenmarktwidrigen Rechtsvorschriften und Beschwerden schnell und unbürokratisch zu handeln und bestehende europäische Regelungsdefizite durch die Vorlage verbesserter Rechtstvorschriften zu beseitigen.

Die größten Hindernisse für grenzüberschreitende Tätigkeiten im EU-Binnenmarkt sind nach wie vor restriktive nationale und komplexe Vorschriften, die Nichteinhaltung und Umgehung europäischer Vorschriften, eine mangelhafte Umsetzung und Anwendung der Dienstleistungsrichtlinie, nationale Anforderungen, die den freien Warenverkehr einschränken, eine zunehmende Tendenz zum nationalen Protektionismus und zur Umsetzung von indirekt diskriminierenden Maßnahmen gegenüber Investor:innen aus anderen EU-Mitgliedstaaten, unterschiedliche Steuersysteme sowie Probleme bei der Entsendung von Arbeitneher:innen und bei öffentlichen Vergabeverfahren.

Die COVID-19-Pandemie und der Russlands Krieg gegen die Ukraine haben es mehr als deutlich gemacht: Erst wenn der EU-Binnenmarkt nicht mehr funktioniert, werden seine Vorteile wirklich sichtbar und spürbar. Deshalb kann es in den kommenden 30 Jahren  nur darum gehen, die bisherigen Errungenschaften zu bewahren, das Enforcement bestehender Regelungen zu verstärken, vorhandene Defizite zu beseitigen und den Anwendungsbereich auf neue Staaten (EU-Beitrittskandidaten) auszuweiten. In diesem Sinne: “Happy birthday single market – have a prosperous and successful life!”

---

Literatur

Checchini, P., Catinat, M., Jacquemin, A. (1988), The Benefits of a Single Market, Wildwood House.

Europäische Kommission, Dashboard Horizon 2020, Länderstatistik Österreich, https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/opportunities/portal/screen/opportunities/horizon-dashboard. Europäische Kommission Finanzbericht 2021, August 2022.

Keuschnigg, C., Sardadvar, S. (2016), Österreich in der EU oder Öxit? WPZ Studie.

Oesterreichische Nationalbank, Statistik der Direktinvestitionen, https://www.oenb.at/Statistik/Standardisierte-Tabellen/auszenwirtschaft/direktinvestitionen.html (Abfrage November 2022).

Pataki, Z., The Cost of Non-Europe in the Single Market ‘Cecchini Revisited’ – an overview of the potential economic gains from further completion of the European Single Market STUDY EPRS | European Parliamentary Research Service (2014).

Ponattu, D., Mion, G., Ökonomische Effekte des EU-Binnenmarktes in Europas Ländern und Regionen, Policy Paper, Bertelsmann Stiftung, 2019.

Statistik Austria, Außenhandel.